[박소장의 똑똑똑!] 학술기고, 미래대응 인구정책을 위한 제언(1): 선진 인구정책 외국사례 및 정책동향을 중심으로 | 뉴스로

[박소장의 똑똑똑!] 학술기고, 미래대응 인구정책을 위한 제언(1): 선진 인구정책 외국사례 및 정책동향을 중심으로

미래 인구관련 통계치 및 각종 매스컴을 통해 인구에 대한 우려와 불안의 목소리가 점차 커지고 있다. 일선 지역 인구정책을 담당하고 있는 공무원 역시 걱정이 클 것으로 예상된다. 정부의 인구정책 수행과 함께 지역의 차별화된 인구정책을 수행하는데 있어 조금이나마 보탬이 되고자 졸고(拙稿)를 정리하여 인구정책에 대한 이해와 현황, 사례 및 활용방안 등을 공유하고자 한다.

1. 들어가며

우리 사회에서도 지방 인구변동에 대한 관심과 위험 인식이 나타나고 있지만, 그에 대한 체계적인 인구학적 논의는 본격적으로 이뤄지지 않은 실정이다. 일부 지역의 급격한 인구감소, 인구구조 고령화는 지역의 발전과 행정 및 복지 체계에 심각한 위협요인이 될 뿐만 아니라, 국가적 성장을 가로막는 부정적 요인으로 발전될 위험성이 높다.1)

최근 인구정책과 관련하여 신문 및 각종보도 매체의 내용을 살펴보면, 지역인구감소에 따른 지방소멸위기와 이에 따른 대책으로 지방중소도시 활성화 특별법 제정 및 지역재생 방안 등의 필요성이 강조되고 광역 및 각 지자체별로 인구감소 대응, 인구정책 수립을 위한 시민 설문조사 및 아이디어 공모, 인구정책 패러다임 전환 등 다양한 변화의 움직임이 포착되고 있다. 정부에서도 저출산ㆍ고령화 문제에 대응한 범부처 인구정책 태스크포스(TF) 체계를 구축하여 생산연령인구 확충, 절대인구 감소 충격완화, 고령인구 증가대응 등 4대 핵심전략과 정책을 제시하고 있다.

인구감소를 극복하고 성장을 지속하기 위하여 출산율을 유지 또는 증가세로 전환시키는 노력을 하여야 한다는 것에는 이견이 없다. 그러나 그것만으로는 충분한 대응이 되지는 않는다. 인구감소 시대에 맞는 지역의 장래상과 그에 따른 추진전략에 대한 논의를 구체적으로 시작하여야 할 시점이라고 생각한다. 특히 간과하지 말아야 할 것은, 인구변화는 매우 서서히 그러면서도 지속적으로 이루어진다는 것이다. 관성을 가지고 있다고 할 수 있다. 적절한 대응 또는 전환의 노력을 한다고 해도 그 효과가 바로 보이지 않을 수 있다는 것이다.2)

본 연구는 국내ㆍ외 인구정책의 변화, 현황 및 사례분석을 통하여 지방자치단체의 미래대응형 인구정책의 방향성을 제시하고자 한다. 이를 통해 국내 및 지방자치단체에 적합한 인구정책 모델 및 활성화 방안을 모색하는데 목적이 있다.

  1. 인구정책이란?

인구정책은 인구가 국가와 사회에 유리하도록 변화하기를 직ㆍ간접적으로 유도하는 정책이라고 정의할 수 있다. 이러한 인구정책은 통상적으로 인구총량의 증감이나 인구자질의 향상을 일차적 목표로 하는 국가 또는 공공단체의 노력을 총괄하는 것이지만, 인구총량의 증감을 가져오는 인구과정의 3가지 요소인 출생, 사망, 이동을 적극적으로 조절하는 행동계획과 실천이 수반되는 것으로 제한되기도 한다. 인구정책(population policy)은 국가의 사회경제적 기능이 이상적으로 발휘할 수 있고 국민이 쾌적한 생활환경 속에서 살 수 있는 여건을 조성하기 위하여 인구의 양과 질에 영향을 줄 수 있는 인구과정의 세 가지 요인인 출생, 사망 및 인구이동 자체를 적극적으로 조절하는 국가 및 공공단체의 행동계획 또는 원칙을 말한다.3)

현재의 조건을 바람직하다거나 원하는 상태(desired state)로 바꾸기 위한 수단으로서 인구정책은 개념 상 인구현상에 대한 공공(公共)의 계획적 개입을 전제하고 있다. 즉, 인구정책은 인구와 관련한 일정 목표를 실현하기 위한 의도적 개조 내지 지속적 관리차원의 공공계획이라 달리 말할 수 있다.4)

우리나라 인구정책은 크게 세 가지 시기로 구분된다. 1962~1995년은 인구 억제 정책을 펼쳤으며, 1996~2004년까지는 인구증가 정책을 펼치기 위한 발판을 마련하던 시기이며, 2005년부터 현재까지는 급격한 저출산ㆍ고령화 현상에 대응하기 위해 인구증가 정책을 마련하는 시기라고 평가할 수 있다.5)

그러나, 지속적인 저출산으로 한국의 합계출산율(여성이 15~49세까지 낳을 것으로 예상되는 평균 출생아 수)이 2018년도 0.98명, 2019년도 0.92명으로 경제협력개발기구(OCED)가입국 중 유일하게 1명을 밑도는 세계에서도 찾아보기 힘든 극저출산 현상을 보이고 있다. 뿐만 아니라 2006년부터 14년간 지속적으로 저출산을 위해 투입된 100 조 원 이상의 예산이 투입되었으나 저출산 문제를 해결하지 못하는 있는 실정이다.

정부는 4차 저출산ㆍ고령사회 기본계획(2021~2025년)에서는 인구정책의 패러다임을 바꾸기 위해 인구구조 변화의 영향에 대한 면밀한 대응을 위한 전략과 과제를 제시하고 있다. 출산율 제고를 위한 지금까지의 인구정책에서 출산율 제고와 함께 인구구조 변화에 대한 우리사회의 ‘적응력 강화’를 위한 생산연령인구 확충, 절대인구 감소 충격완화, 고령인구 증가 대응, 복지지출증가 관리의 4대 핵심전략에 따른 20개 정책과제를 제시하고 있다.

3. 인구정책의 유형

인구정책은 인구변동으로 일어날 수 있는 파급효과를 사전에 제거(또는 완화)하느냐 혹은 사후적으로 대응하느냐에 따라 인구조정정책과 인구대응정책으로 구분하기도 한다. 가족계획사업, 해외이민사업, 인구자질 향상 등은 인구총량이나 인구구조에 영향을 미치기 위한 사전적인 접근법으로 인구조정정책으로 간주할 수 있다. 인구 변동에 따라 파생하는 각종 문제에 대응하기 위한 주택정책, 식량정책, 교육정책, 사회복지정책 등은 인구대응정책으로 간주할 수 있다. 인구대응정책은 그 자체로 인구변동요인에 직접적으로라도 영향을 미치기 위한 목적이 아니라는 점에서 인구조정정책과 엄격하게 구분할 필요가 있다.

인구규모 및 구조에 영향을 미치는 정책으로 출산정책과 이민정책이 있으며, 인구분포에 영향을 미치는 정책으로 인구분산정책이 있다. 인구분산정책은 ‘수도권 인구분산정책’과 같이 인구의 지리적 분포를 변경하기 위한 것으로 지역 단위의 인구 규모나 구조에 영향을 미칠 뿐, 국가 차원에 끼치는 영향은 미미하다고 할 수 있다.

이민정책은 전체 인구 규모와 구조에 직접 영향을 미친다. 이민정책의 대상에 포함되는 인구로는 국적을 취득하여 국내에 영주하는 사람들을 포함하나 일시적으로 노동 등을 위해 귀국 후 일정 기간이 지나면 다시 떠나는 외국인 근로자 등은 포함하지 않는다. 우리나라는 최근에 이주여성 등이 증가하고 있으나 그 규모는 그리 크지 않다는 점에서 전체 인구 규모와 구조에 미치는 영향은 제한적이다.

한편, 인구의 상태와 활동에 영향을 미치기 위한 정책들도 광의의 개념으로 인구정책에 포함할 수 있다. 예를 들면 인구고령화에 대응하기 위한 정책으로 여성인력개발, 고령자인력개발, 노후소득보장, 노후건강보장 등이 있다. 그러나 이들 정책은 자체적으로 노동정책, 사회보장정책, 보건정책 등으로서 고유한 목적이 있다는 점에서 순수한 인구정책으로 간주하기 곤란한 측면이 있다. 다만 생식보건, 출생성비 등 인구의 규모와 구조에 직ㆍ간접적으로 영향을 미치는 인구 자질에 관한 정책은 인구정책의 범주에 포함시킬 수 있다.

대표적인 인구조정정책인 출산정책은 출산억제정책(antinatalist policy)과 출산장려정책(pronatalist policy)으로 세분된다. 이들 출산정책이 인구의 양적 측면을 강조하고 있다면, 인구 자질에 영향을 미치는 정책은 인구의 질적 측면을 강조하고 있다. 출산억제정책, 출산장려정책, 인구자질향상정책 각각은 그 목적을 달성하기 위해 직ㆍ간접적으로 의도된 정책들 모두를 포괄한다. 구체적으로 인구정책은 인구의 규모와 구조 및 질적 수준이 개인과 가족 및 국가에 유리하게 변경할 수 있도록 유도하는 정책이며, 여기에는 그러한 목표를 효율적으로 달성하기 위해 직ㆍ간접적으로 기획된 수단으로서 보건정책, 복지정책, 노동정책, 경제정책, 조세정책 등의 다양한 정책들을 망라한다.6) 3.인구정책의 유형 全文

4. 지역 인구감소의 문제화 과정

지역 인구감소는 인구감소, 지역경제 침제, 지역산업 생산성 저하, 빈집 증가 및 지역 슬럼화, 지역 주민의 부정적 지역 인식 등의 일반적 특성을 갖는다고 할 수 있다. 그럼에도 불구하고 지역 인구감소의 사회문제화와 대응 방식은 해당 지역의 지역 혹은 전체 인구변동 현상 및 정치체계, 문화의 구조에 따라 차이7)를 보이게 된다. 실제로 해외 사례들을 살펴보면 나라마다 사회적 문제 인식의 계기, 문제 현상의 변동이 존재하였음을 알 수 있다.

지역의 인구감소와 사회경제적, 인구학적 요인은 상호영향관계에 있다. 지리인구학자 Elis 8)는 지역의 경기쇠퇴 및 교육 등 사회문화적 환경의 악화는 인구이동으로 인한 인구감소와 악순환의 관계에 놓이게 된다고 하였다. 즉 인구감소는 사회경제적 악화를 야기하고, 악화된 환경은 지역 주민들을 다른 지역으로 이동하게 만들어 인구감소를 더욱 심화된다는 것이다. 다시 말해 인구이동(유출)은 지방의 인구감소 및 지역축소에 영향을 주는 가장 핵심적인 근인변수(proxy variable)로 설명하고 있다.

참고문헌
1) 한국보건사회연구원(2018), 지역 인구공동화 전망과 정책적 함의.
2) 이기배(2017), 일본의 인구감소 시대 지역발전정책의 체계 및 방향성에 관한 연구, 도시행정학보, 30(4): 81-104.
3) 한국보건사회연구원(2006), 저출산고령사회 기본계획의 이해.
4) 최민정(2015), 인구정책의 지방화 연구, 서울대학교 박사학위논문.
5) 김명선(2020), 지역별 인구분석과 지역발전방안 연구: 강원도를 중심으로, 가천대학교 박사학위논문.
6) 인구정책50년사 편찬위원회(2016), 한국 인구정책 50년 출산억제에서 출산장려로.
7) Mallach, A., Haase, A., and Hattori, K.(2017), The Shrinking City in Comparative Perspective:           Contrasting Dynamics and Responses to Urban Shrinkage. Cities, 69.
8) Elis, V.(2008), The Impact of the Ageing Society on Regional Economies. The Demographic             Challenge: A Handbook About Japan.

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