[2호선의 정책프리즘] 중장기발전계획(1) ‘알맹이 없는 캐비넷 리포트, 더 이상 의미없다!’

‘지역의 미래지속 발전을 위한 중장기 로드맵-중장기발전계획‘

지방자치단체(이하, 지자체)에서는 통상 10년 주기로 지역의 20~30년 후 발전상 정립과 이를 위한 전략적 지속추진 과제를 설정키 위해 소위 ‘중장기발전계획’을 수립하고 있다.

중장기발전계획은 환경과 여건의 변화, 지방자치행정 리더십의 변화에도 불구하고, 10년후, 20년 후에도 일관되게 지역발전사업을 추진해 나가기 위한 일종의 지침이자 마스터플랜이라고 볼 수 있다.

이에, 중장기발전계획은 미래에 대한 예측과 환경변화를 감안하여 연구가 이뤄지며 가까운 미래의 구체적 사업발굴이나 단기적 혹은 당면과제를 해결하기 위한 연구는 연구의 속성상 미흡할 수 밖에 없으나, 지역의 미래발전상이 적절하게 수립되었음을 전제로 할 때는 미시적인 환경변화와 리더십의 변화에도 불구하고 지방자치행정의 연속성과 일관성을 담보할 수 있는 긍정적 효과도 충분히 있다고 할 수 있다.

이러한 중장기발전계획은 연구 범위가 시간적으로는 10년 후~20년 후의 중장기, 내용적으로는 지방행정의 거의 모든 분야에 걸친 법정계획과 비법정계획의 수립을 광범위하게 포함하고 있으며, 이로 인해 대부분의 지자체에서는 현업행정으로 인해 쉴 틈 없이 바쁜 공무원이 주체가 되어 연구를 진행하기 보다는 외부 전문 연구용역기관에 위탁하여 계획을 수립하고 있으며, 연구의 범위에 따라 상이하나 통상 1년 연구에 2억 원에서 5억 원에 이르기까지 적지않은 예산을 투입하고 있는 실정이다.

‘우리의 현실은 예측 불가능할 정도로 빠르게 광속도로 변화하고 있다‘

하루가 멀다하고 ‘지역소멸 위기’와 관련된 기사가 쏟아지고 있으며, 동시에 지역소멸의 속도를 최대한 줄이거나, 이를 극복하기 위한 정책과 사업들이 정부부처와 광역시도에서 이루 헤아릴 수 없을 정도로 쏟아내고 있다.

또한, 지역사회를 포함한 우리 사회 전반의 변화와 미래예측에 대한 기사는 더 이상 새롭지 않고, 자고 일어나면 너무도 많은 변화와 새로운 것들이 나타나, ‘너무도 빠르게 세상이 변화하고 있다는 것만이 변하지 않는’ 세상이 되고 있다.

90년대 초반 일명 ‘삐삐’라고 불리는 호출기가 나왔을 때만해도, 90년대 후반 PCS폰이라 불리는 개인휴대이동통신이 나왔을 때만 해도, 2000년대 초반 광통신이 나왔을 때만 해도, 우리가 살고 있는 2021년의 AI·IOT·5G·자율주행 등의 세상이 이렇게 빨리 올거라고, 혹은 이러한 세상이 영화가 아닌 내가 살고 있는 현실에 실현될거라고 당시에 예측했던 사람은 그리 많지 않았을 것이다.

‘의미가 퇴색되어 가고 있는 중장기발전계획, 정부 국비지원사업을 위한 선제적 거시계획역할은 여전‘

10년 전에 수립한 지자체 중장기발전계획에서 5G나 IOT, 수소경제, 자율주행, 비대면경제 등을 미리 예측하여 연구내용에 포함시켰거나 전략사업을 발굴한 사례는 단언컨대 필자가 알기로는 그 사례가 전혀 없으며, 이제 예측불가의 미래를 예측하여 최소 10년 이상의 중장기발전계획을 수립한다는 것은 시대의 변화를 전혀 읽지 못하는 과거 관성에 의한 의미 없는 계획수립이 되어가고 있지 않을까 싶다.

중장기발전계획이 우리가 살고 있는 2021년의 세상에서 그 의미가 퇴색되어 가고 있음에도 불구하고, 여전히 모든 지자체에서 10년 단위의 중장기 발전계획을 수립하고 있는 것은 변화관리가 원활치 않다는 점도 있거니와 중장기발전계획에는 지역발전을 위해 꼭 필요한 여러 법정계획과 비법정계획을 상당 수 포함하고 있기 때문이기도 하다.

즉, 중장기발전계획을 수립함에 있어 도시계획, 농촌계획, 관광계획, 경관계획 등 각 분야에서의 사업추진을 위한 거시계획으로서의 의미를 여전히 담고 있으며, 이러한 계획수립이 이뤄져 있어야만 지역발전을 위한 정부의 국고보조사업을 원활히 수행해 나갈 수 있기 때문이다. 정부 국비지원사업은 대부분 지자체에 선행조치로서 분야별 계획수립을 사전에 요구하고 있으며, 중장기발전계획은 대부분 이러한 분야별 선행거시계획을 상당수 포함하고 있기 때문이다.

시대의 거대한 변화흐름에 다소 멀어지고 있음에도 불구하고, 중장기발전계획은 여전히 지역발전을 위한 비전수립과 정부의 다양한 국비지원을 위한 선행거시계획으로서의 의미가 충분하다고 평가할 수 있다. 앞서 언급한 바와 같이, 미시적인 환경변화와 리더십의 변화에도 불구하고, 지방자치행정의 연속성과 일관성을 담보할 수 있는 긍정적 효과도 여전함은 아무리 중장기발전계획의 기능이 축소되었다 하더라도 간과될 수 없는 중요한 의미를 가지고 있다.

‘3년 후도 예측할 수 없는 미래, 10년후 중장기발전계획수립? 과감히 변화돼야…‘

최근 몇몇 지자체에서는 중장기발전계획을 수립하는데 있어, 미래학에 가까운 예측할 수 없는 너무 먼 미래에 대한 비전과, ‘지역소멸’이 코앞에 이미 와있음에도 불구하고, 당장에 전략적으로 해결해 나갈 수 있는 사업제시의 부재, 부족한 지방재정을 현실적 확보해 나갈 수 있는 재정확보전략의 부재, 정부의 최대 역점정책인 한국판 뉴딜에 대한 대응전략의 부재 등으로 인해 연구용역기관과 계획수립을 마무리하는데 난항을 겪고 있는 것을 보았다.

불과 5년전만 하더라도, 중장기발전계획에는 단기추진 역점사업이라든지 재정확보전략 내지 국비확보전략이라든지 하는 등의 구체적이고 단·중기적인 내용은 연구의 범위에 들어있지 않았기 때문에, 위의 사례 지자체와 같은 어려움을 토로하는 경우는 그리 많지 않았던 것이 사실이다.

그러나, 지자체와 지역환경의 변화, 사회 패러다임의 변화로 인해 더 이상 ‘말’뿐인 계획은 계획이 아니며, ‘Plan-Do-See’ 에 입각하여, ‘Do-See’가 없는 중장기발전계획은 지자체에게는 ‘안하니만 못하는’ 계획으로 받아들이기 시작한 것이다. 당연한 것이지만, ‘실행’과 ‘결과’가 없는 ‘계획’은 이제 과감히 버리거나 혹은 철저히 실용적인 계획수립으로 바꿔야 하는 것이다.

‘캐비넷 리포트가 아닌 실용성 중심의 연구방법론 변화돼야…연구자들 책임도 한몫, 연구방법론에 대한 과감한 변화 시급‘

중장기발전계획이 오랜 기간 동안 지자체에게 거시적인 비전과 장기플랜의 의미로 중요한 행정업무 중 하나로 인식되어 왔음에도 불구하고, 중장기발전계획 보고서가 그 어느 부서의 누군가의 책상서랍이나 서류보관함에 곧바로 묻혀 대부분 실무행정에서 의미를 가지지 못하곤 했던 사실을 우리는 과연 자신있게 부인할 수 있는가라는 의문이 든다.

중장기발전계획의 무용성 내지 적어도 별반도움이 되지 않는다는 인식이 만들어진 것은 단지 ‘세상의 급격한 변화와 패러다임의 전환’에 따른 중장기발전계획의 의미 퇴색이라고만 치부하기에는 소위 ‘지역 전문가’ 내지 ‘연구자’ 들의 책임도 작다고할 수 없을 것이다.

하루게 다르게 사회 전반의 모든 유형·무형의 환경과 여건이 변화하고 있고, 지방자치 관점에서는 이미 언급한 바와 같이, 전체 지역 중 1/3이 지역소멸 심각위험지역이며, 전체의 2/3가 향후 30년 이내에 인구감소로 인해 지역행정이 무너질 것이라는 예측과 이를 뒷받침하는 현상들이 매일같이 쏟아져 나오고 있음에도 불구하고, 여전히 지역전문가라고 하는 소위 ‘연구자’들의 연구방법론은 전혀 세상의 변화나 지역환경의 변화, 지자체의 변화된 계획수립의 요구사항을 반영치 못하고 있는 현실에 필자 또한 연구자 중의 한명으로서 씁씁하고 안타까울 마음을 금할 수 없다.

중장기발전계획 보고서의 핵심인 미래변화에 대한 정밀예측과 혜안, 비전과 이를 위한 실용적 전략에 대한 연구는 보고서의 거의 맨 마지막에 이르러서야 잠시 언급하는 정도에 그치고, 사업추진을 위한 부족한 재정을 확보하기 위한 공모사업 등의 국비대응방안 등에 대해서는 전혀 언급이 없으며, 그나마 사업비 계상에 있어서는 소설에도 미치지 못하는 허구의 내용을 반복적으로 Ctrl+C, Ctrl+V 하고 있다. 또, 지역의 여러 환경과 여건에 대한 연구의 기초분석에만 대부분의 지면을 할애하고 있는 현상은 이미 중장기발전계획의 특징이 되어버렸으며, 이로 인해 연구자들의 학문적 양심과 수준까지 의심받는 상황까지 벌이지고 있다.

공무원 스스로 연구하지 않는 한, 중장기발전계획이 지역발전을 위한 비전제시와 전략 및 미래사업제시 등의 본연의 의미를 되찾을지에 대해서는 오로지 전문가라 칭해지는 ‘연구자’들의 책임과 몫이라고 말해도 과언은 아닐 것이다. 습관적으로 지역발전과 지역의 미래지속가능에 대한 책임은 오로지 지역주민이자 공무원이 책임이라고 말하고 있으나, 역설적으로 상당부분은 지역전문가라 칭하는 연구자에게도 막중한 책임과 역할이 맡겨져 있는 것이다.

세상의 변화, ‘지역소멸’의 절대절명의 위기, 10년이 아닌 3년 이내의 속도로 ‘판’이 달라는 변화의 미래, 더이상 기존의 연구방법으로는 유의미한 중장기발전계획을 수립할 수 없을 것이다.

다음호에는 새로운 시대에 어울리는 중장기발전계획의 연구방법론과 연구자의 역할에 대해 의견을 나눠보도록 할 예정이다.